Stan zanieczyszczenia powietrza w Polsce w końcu stał się przedmiotem debaty publicznej. Każdego roku w naszym kraju umiera przedwcześnie 45 tys. osób z powodu zanieczyszczenia powietrza. Sześć z dziesięciu najbardziej zanieczyszczonych miast w Unii Europejskiej znajduje się w Polsce. Wydawałoby się, że wobec tak istotnego problemu społecznego system prawny gwarantuje nam wszystkim skuteczne środki ochrony. Jesteśmy przecież w Unii Europejskiej.
Nic bardziej mylnego. W zetknięciu z zanieczyszczeniem powietrza pozostajemy niemal bezbronni. Przekonał się o tym mieszkaniec Rybnika, który nieskutecznie pozwał skarb państwa, żądając podjęcia przez państwo efektywnej walki ze smogiem. Codziennie przekonują się o tym mieszkańcy polskich miast, którzy wdychają trucizny i nie mogą nic z tym zrobić.
Jeśli porówna się sytuację prawną "beneficjentów środowiska" (czyli nas wszystkich, bo wszyscy musimy oddychać) z sytuacją innych kategorii obywateli, tj. przedsiębiorców, właścicieli, pracowników czy konsumentów, to uwidacznia się przepaść w dzielących nas uprawnieniach. Przedsiębiorca, którego wolność gospodarcza jest naruszona przez państwo, może pójść do sądu, a w ostateczności złożyć skargę do Trybunału Konstytucyjnego. Bardzo wiele takich skarg było skutecznych, co owocowało odpowiednimi zmianami w prawie. Właścicielowi przysługują uprawnienia ochrony własności skuteczne przeciw wszystkim innym, pracownicy mogą dochodzić swoich praw przed sądami pracy, konsumentom zaś przysługuje cały katalog praw podmiotowych. Mogą oni domagać się realizacji swoich uprawnień indywidualnie, zbiorowo - poprzez ochronę tzw. zbiorowych interesów konsumentów i korzystać z pomocy wyspecjalizowanych organów miejskich lub powiatowych rzeczników konsumentów. Jako beneficjentom środowiska nie przysługują nam żadne z tego typu indywidualnych uprawnień lub środków ochrony.
Jeśli normy dotyczące jakości powietrza są przekraczane, możemy co najwyżej apelować do władz. Konstytucja RP nie przyznała obywatelom prawa do życia w czystym środowisku. Oczywiście konstytucja stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawna ochronę życia (art. 38) oraz że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego (art. 47). Jednak z tych uprawnień nikomu nie udało się dotychczas wywieść w Polsce prawa do oddychania czystym powietrzem. Próżno też będziemy szukać prawa do czystego powietrza w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska lub innych ustawach zwykłych. Ponieważ niezwykle trudno wykazać tzw. adekwatny związek przyczynowy między szkodą na zdrowiu a działaniem (lub zaniechaniem) podmiotu, który dopuszcza się zanieczyszczenia powietrza lub odpowiada prawnie za jego stan, trudno także obecnie liczyć na korzystne wyroki sądów cywilnych.
Także prawo europejskie nie przychodzi Kowalskiemu z bezpośrednią pomocą. Unia nakłada wprawdzie obowiązki na państwa członkowskie (np. dotyczące osiągnięcia określonych standardów jakości powietrza) i kontroluje ich realizację. Dla przykładu, pod koniec lutego Komisja Europejska wydała tzw. uzasadnioną opinię (wezwanie przedsądowe) skierowaną do władz Polski w związku z przekraczaniem norm pyłu PM10 na obszarze naszego kraju. Jednak, nakładając zobowiązania na państwa członkowskie, Unia w zasadzie nie przyznaje uprawnień obywatelom w tej kwestii.
Zwiastunem zmian w zakresie prawa jednostki do czystego powietrza był wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie Dietera Janecka przeciwko Wolnemu Krajowi Związkowemu Bawaria. W 2008 roku Trybunał orzekł, że jednostki, które są bezpośrednio dotknięte niebezpiecznym przekroczeniem progów alarmowych lub dopuszczalnych wartości stężenia szkodliwych substancji zanieczyszczających powietrze, mogą domagać się - również na drodze sądowej - od organów krajowych sporządzenia planów działań zmierzających do spełnienia limitów nałożonych przez prawo UE. Równocześnie Trybunał uznał, że państwo zobowiązane jest do stopniowego osiągania poziomów dopuszczalnych, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i ogółu wchodzących w grę interesów.
O krok dalej Trybunał poszedł, ogłaszając wyrok w sprawie ClientEarth przeciwko Wielkiej Brytanii, w którym stwierdził, że państwa członkowskie powinny przyjąć wszelkie środki niezbędne, aby poziom dopuszczalnych wartości nie został przekroczony oraz aby okres, w którym dopuszczalne wartości nie są dotrzymane, był możliwie jak najkrótszy. Chociaż obydwa te wyroki potwierdzają obowiązek sporządzania przez państwa planów ochrony powietrza, to w zakresie egzekwowania przestrzegania standardów jakości powietrza wciąż brakuje przełomu.
W praktyce jedyne prawo, jakim dysponuje obywatel, to prawo do informacji o zanieczyszczeniach. Z jednej strony to bardzo mało, z drugiej wiedza o złym stanie środowiska jest podstawą w walce o zmiany na lepsze. Jak skuteczne może być to prawo świadczy lęk władzy przed korzystaniem z niego. Media donosiły ostatnio, iż radni jednej z gmin żądają usunięcia stacji monitorującej zanieczyszczenia, bo wskazuje ona najgorsze wyniki w skali kraju. Nieznani sprawcy zaś odcięli w niej zasilanie elektryczne. Inna gmina zażądała od naszej organizacji milionowego odszkodowania za publikację raportu zawierającego publiczne dane o stanie jakości powietrza w strefie, w której się znajduje. Cel takiego działania jest oczywisty - żądanie absurdalnie wysokiego odszkodowania ma zamknąć usta wszystkim tym, którzy dotykają w przestrzeni publicznej niewygodnego dla gmin problemu jakości powietrza. Europejski Trybunał Praw Człowieka jednoznacznie negatywnie ocenia takie działania, uznając je za nakierowane na wywołanie tzw. efektu zamrożenia debaty publicznej i naruszenie zasady wolności słowa.
Bez prawa do informacji o środowisku niemożliwe byłyby żadne pozytywne zmiany, np. krakowski zakaz palenia węglem czy przeznaczanie przez państwo środków publicznych na wymianę starych palenisk węglowych na proekologiczne. Bez dostępu do informacji o środowisku nie byłoby inicjatywy legislacyjnej posła Arkita, aby gminy i województwa mogły skutecznie walczyć z zanieczyszczeniem przez określanie rodzajów paliw dopuszczalnych do celów ogrzewania domów, ani licznych kampanii społecznych prowadzonych na poziomie krajowym i lokalnym. Na możliwość sądowego dochodzenia prawa do czystego powietrza przyjdzie nam jeszcze poczekać, nie pozwólmy więc odebrać sobie tego, co mamy - gwarantowanego konstytucją prawa obywateli do informacji o stanie środowiska.
* Małgorzata Smolak kieruje projektem "Polska Energia" Fundacji ClientEarth Poland. Marcin Stoczkiewicz jest doktorem nauk prawnych i członkiem zarządu Fundacji ClientEarth Poland.
ClientEarth jest międzynarodową organizacją prawników zajmujących się kwestiami ochrony środowiska.
